PPP爭議解決系列：特許經(jīng)營項目中程序違法會影響特許經(jīng)營權(quán)收回效力嗎？

 受到被特許人合同履行能力變化、政策變動等一系列影響，實踐中經(jīng)常會出現(xiàn)特許經(jīng)營權(quán)被收回的情況。在政府方收回特許經(jīng)營權(quán)時，除需要符合實體要件，例如符合合同約定的解除條件外，還應注意程序的合規(guī)性，例如需履行必要的聽證程序等。如果政府方行為存在程序違法，是否會影響特許經(jīng)營權(quán)收回的效力？社會資本方在特許經(jīng)營權(quán)被收回時又如何行使救濟權(quán)利？筆者希望通過一起典型的行政協(xié)議案例對上述問題進行闡述。

 

關(guān)鍵詞：合同解除、特許經(jīng)營權(quán)收回、程序合規(guī)

1.裁判要旨

壽光中石油昆侖燃氣有限公司訴壽光市人民政府、濰坊市人民政府解除政府特許經(jīng)營協(xié)議案【（2017）魯行終191號 】

被告壽光市人民政府授權(quán)壽光市住房和城鄉(xiāng)建設局與原告壽光中石油昆侖燃氣有限公司簽署《山東省壽光市天然氣綜合利用項目合作協(xié)議》，授予昆侖燃氣公司在壽光市從事城市天然氣特許經(jīng)營權(quán)。因昆侖燃氣公司未能在協(xié)議約定期限內(nèi)完成項目建設，在未經(jīng)聽證的情況下，壽光市政府作出通知，決定收回昆侖燃氣公司部分區(qū)域的特許經(jīng)營權(quán)。在綜合衡量社會公共利益與企業(yè)合法權(quán)益后，法院認為本案取消特許經(jīng)營權(quán)雖實體正確，但存在程序違法，故作出確認違法判決但不撤銷該行政行為，并要求政府方采取補救措施，對昆侖燃氣公司的合法投入予以合理彌補。

2.案情概覽

1.2011年7月15日，被告壽光市政府授權(quán)壽光市住房和城鄉(xiāng)建設局與原告昆侖燃氣公司協(xié)商共同開發(fā)壽光市天然氣綜合利用項目，雙方簽訂了《山東省壽光市天然氣綜合利用項目合作協(xié)議》（以下簡稱“《合作協(xié)議》”）。

2.2014年7月10日，因昆侖燃氣公司未在《合作協(xié)議》約定的時間內(nèi)完成項目建設，壽光市住建局對昆侖燃氣公司發(fā)出催告通知，要求昆侖燃氣公司收到催告通知后2個月內(nèi)完成管道天然氣經(jīng)營許可手續(xù)辦理，否則將收回特許經(jīng)營權(quán)。

3.2016年4月6日，壽光市政府作出壽政辦發(fā)［2016］47號《關(guān)于印發(fā)壽光市“鎮(zhèn)村通”天然氣工作推進方案的通知》，決定按照相關(guān)框架合作協(xié)議中有關(guān)違約責任，收回昆侖燃氣公司在羊口鎮(zhèn)、侯鎮(zhèn)的燃氣經(jīng)營區(qū)域授權(quán)，并授權(quán)壽光市城市基礎設施建設投資管理中心經(jīng)營管理。

4. 昆侖燃氣公司不服該決定，向被告濰坊市政府申請行政復議。2016年8月2日，被告濰坊市人民政府作出濰政復決字［2016］第161號《行政復議決定書》，維持了壽光市人民政府收回昆侖燃氣公司燃氣經(jīng)營區(qū)域授權(quán)的決定。

5.昆侖燃氣公司仍不服，提起本案行政訴訟，請求法院確認被告壽光市政府收回原告燃氣特許經(jīng)營權(quán)的行為違法并撤銷該行政行為。

案件大事記

2011.7.15

壽光市人民政府授權(quán)壽光市住建局與昆侖燃氣公司協(xié)商共同開發(fā)壽光市天然氣綜合利用項目。

2014.7.10

壽光市住建局對昆侖燃氣公司發(fā)出催告通知。

2015.6.29

昆侖燃氣公司向壽光市人民政府出具項目建設保證書，如不能完成，將自動退出政府所授權(quán)的經(jīng)營區(qū)域。

2016.4.6

壽光市人民政府收回昆侖燃氣公司授權(quán)，并授權(quán)壽光市城市基礎設施建設投資管理中心經(jīng)營管理。

2016.8.2

濰坊市人民政府作出《行政復議決定書》，維持了壽光市人民政府收回昆侖燃氣公司燃氣經(jīng)營區(qū)域授權(quán)的決定。

2016.12.21

一審判決，壽光市政府有權(quán)依約解除合同并收回原告經(jīng)營區(qū)域授權(quán)。

2015.11.16

二審改判，壽光市政府收回燃氣經(jīng)營區(qū)域授權(quán)的行為證據(jù)充分，但違反法定程序。不撤銷該行政行為。

3.裁判規(guī)則解讀

1.行政協(xié)議案件可在不違反行政法和行政訴訟法強制性規(guī)定條件下適用民事法律規(guī)范

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第二十七條第二款規(guī)定，人民法院審理行政協(xié)議案件，可以參照適用民事法律規(guī)范關(guān)于民事合同的相關(guān)規(guī)定。

在對行政協(xié)議糾紛進行審查時，不僅需要在行政法層面對其合法性進行審查，還需要結(jié)合民事法律對行政協(xié)議成立、效力、解除等行為效果進行評價。本案中，從昆侖燃氣公司簽署《合作協(xié)議》到壽光市政府作出解除決定，長達5年時間，昆侖燃氣公司未能完成全部的項目建設。經(jīng)政府方多次催促、昆侖燃氣公司也出具承諾函的情況下，昆侖燃氣公司仍未能完成全部的項目建設，符合《民法典》第五百六十三條規(guī)定的當一方遲延履行主要債務，經(jīng)催告后在合理期限內(nèi)仍未履行及導致合同目的不能實現(xiàn)的情況。對此，法院認為：“昆侖燃氣公司在壽光市政府給予的合理期限內(nèi)，長期無法完成授權(quán)經(jīng)營區(qū)域內(nèi)的項目和建設，致使相關(guān)經(jīng)營區(qū)域供氣目的無法實現(xiàn)，協(xié)議解除的法定條件成立。”據(jù)此，法院參照民事合同法定解除的條件，認定壽山石政府收回特許經(jīng)營權(quán)具有合法性。

2.政府以行政協(xié)議違約為由收回經(jīng)營許可權(quán)的，應符合法定聽證程序。

在本案中，由于壽光市政府收回的僅是部分區(qū)域的燃氣經(jīng)營授權(quán)，而非解除整體特許經(jīng)營協(xié)議，因此一審法院和二審法院在收回區(qū)域授權(quán)是否存在程序違法上存在不同認定。一審法院認為：“因壽光市政府系依據(jù)合作協(xié)議中有關(guān)違約責任收回原告的經(jīng)營區(qū)域授權(quán)，非燃氣經(jīng)營許可的收回，故原告認為被告未履行聽證程序違法的主張于法無據(jù)，法院不予采信。”而二審法院認為：“壽光市政府對供氣行業(yè)依法實施特許經(jīng)營，決定收回上訴人燃氣經(jīng)營區(qū)域授權(quán)，應當告知上訴人享有聽證的權(quán)利，聽取上訴人的陳述和申辯。上訴人要求舉行聽證的，壽光市政府應當組織聽證。而壽光市政府未提供證據(jù)證明其已履行了相應義務，其取消特許經(jīng)營權(quán)的行為不符合上述法律規(guī)定，屬于程序違法。”

根據(jù)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第二十五條規(guī)定：“對獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)取消特許經(jīng)營權(quán)并實施臨時接管的，必須按照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定進行，并召開聽證會。”一審法院是實際上是混淆了燃氣經(jīng)營許可與特許經(jīng)營權(quán)，認為區(qū)域特許經(jīng)營權(quán)收回不需履行聽證程序，二審法院予以糾正，明確收回部分區(qū)域的特許經(jīng)營權(quán)仍屬于取消特許經(jīng)營權(quán)的行政行為，應履行法定的聽證程序。

3. 在程序違法的情況下，如果撤銷行政行為將導致社會利益減損，應判決確認違法但不撤銷，并要求政府方采取必要的補救措施

根據(jù)《行政訴訟法》第七十條、第七十四條規(guī)定，違反法定程序，但撤銷行政行為將導致國家利益、社會公共利益造成重大損害的，應判決確認違法但不撤銷行政行為。

本案中，雖然政府方未履行法定的聽證程序?qū)е鲁绦蜻`法，但區(qū)域內(nèi)的特許經(jīng)營權(quán)已經(jīng)另行授予第三方，撤銷政府方行政行為將導致區(qū)域內(nèi)居民用氣受到較大影響，故法院綜合衡量社會公共利益和社會資本方利益后，判決確認違法但不撤銷，同時要求政府方采取必要補救措施并對社會資本方投入進行補償，體現(xiàn)了法院在行政協(xié)議案件裁判過程中，對優(yōu)先保護社會公共利益及依法保護社會資本方合法權(quán)益的裁判價值取向。

4.啟示和建議

1.對社會資本方

在特許經(jīng)營項目中通常會對社會資本方完成項目建設期限進行約定，如未在約定的期限內(nèi)完成項目建設，社會資本方將面臨政府方收回特許經(jīng)營權(quán)的風險。因此，建議社會資本方在與政府方進行磋商談判時，提前在特許經(jīng)營協(xié)議中約定政府方收回特許經(jīng)營權(quán)的限制性條件，降低非社會資本方原因?qū)е碌捻椖拷ㄔO逾期造成政府方提前收回特許經(jīng)營權(quán)的風險。

同時，社會資本方還應加強履約管理，避免在過程中因自身原因?qū)е马椖拷ㄔO逾期，從而觸發(fā)特許經(jīng)營協(xié)議中約定的解除事由。同時還應避免因違約行為導致協(xié)議目的無法實現(xiàn)，構(gòu)成法定解除事由，從而導致政府方有權(quán)收回特許經(jīng)營權(quán)。

最后，特許經(jīng)營權(quán)收回不僅需要符合實質(zhì)要件，還需要符合程序要件。如果政府方在收回特許經(jīng)營權(quán)時未履行聽證等法定義務，社會資本方可以啟動司法程序，在實質(zhì)合法、程序違法的情況下，要求政府方履行必要的補救措施，對社會資本方進行補償。

2.對政府方

在特許經(jīng)營項目中，往往對社會資本方資質(zhì)和能力有著較高的要求，隨意收回特許經(jīng)營權(quán)可能導致社會公共利益和社會資本方利益的雙重減損。因此，即使在特許經(jīng)營協(xié)議對政府方收回特許經(jīng)營權(quán)進行了約定，建議政府方在收回特許經(jīng)營權(quán)時仍應審慎處理，在社會資本方仍有能力完成項目建設、提供特許經(jīng)營服務的情況下，不應隨意收回特許經(jīng)營權(quán)，以保障區(qū)域內(nèi)特許經(jīng)營服務平穩(wěn)提供。

當發(fā)生社會資本方無法繼續(xù)投入、無力在協(xié)議約定期限內(nèi)完成項目建設時，政府方依照協(xié)議約定有權(quán)收回特許經(jīng)營權(quán)，但仍應履行必要的法定程序，例如進行聽證，以保障社會資本方程序權(quán)利不受侵犯，保障收回特許經(jīng)營權(quán)的行政行為合法合規(guī)。

最后，從合理性角度出發(fā)，如社會資本方已投入資金進行項目建設，政府方收回特許經(jīng)營權(quán)導致社會資本方一定程度損失，在程序違法的情況下，政府方應采取相應的補救措施，并對社會資本方進行必要的補償。